广州分站
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二沙岛东部1区、20区鸟瞰，广州大桥清晰可见，大通路后与广州大桥连接。资料图广州市规划局原副局长施红平接受南都记者采访，谈当年二沙岛规划。南都记者 冯宙锋 摄
二沙岛记(之三)还岛于民
在计划委员会主导城建发展的年代，拿不到项目、指标和资金，城市发展将受到阻滞。启动于上世纪80年代的二沙岛开发，见证了广州城建从计划经济过渡到市场经济的历程。在这一历史背景下，二沙岛的开发选择了“生地”出让———政府将土地划拨给开发单位，由开发单位在建设过程中同步建设配套市政设施。广州早期的一批城市地标式项目也因此而诞生，一批国有开发企业也随之成长、壮大。
上世纪80年代末，在与香港、新加坡、台湾等地交流城建经验时，广州开始意识到法治对于城市建设的重要性，并将相关的管理办法进行细化。
上世纪90年代中期，香港式的高容积率，东莞式的权力下放改革，受到广州市政府主要领导的推崇，也备受部分业内人士认同。当“学港潮”、“学莞潮”袭来，广州陷入城市建设的摇摆期，二沙岛的规划延续性也同样备受考验。
随着大通路与岛外贯通，更多市民分享到岛上的建设成果。彼时，政府还通过修改用地性质等方式，极力控制二沙岛的容积率。
然而，在部分建设者和业内人士看来，在强势的行政干预之下，“还岛于民”给二沙岛留下了遗憾，比如通路之后，噪音、塞车打破了岛上的宁静。从设想的封闭性住宅区域到公共性的开放空间，他们理想中的二沙岛与现实存在距离。
在外地经验与本地实际的较量、政府与开发商的博弈之间，二沙岛的面貌在规划与利益之间，不断拉扯了将近30年，可以为广州城建带来什么启示？本期广州新史记将继续讲述二沙岛的发展历程。
开发模式●计划经济后期，政府缺钱拨“生地”给国企建设
那时的城市建设资金紧缺
开发二沙岛的项目，酝酿于上世纪80年代，正好经历了计划经济过渡到市场经济的转型期。
在前期准备时间，《二沙头发展建议书》强调了要对若干潜在问题的重视，建设费用的膨胀成为其中一个因素。当时广州、各经济特区都被指派进行庞大的基础建设及住宅楼宇的建设，因此发展二沙岛，就必须与其他建设项目竞争所需的建筑材料及劳动力。
在计划经济的特殊阶段，城建部门在广州城建的重要项目上并非“主角”。时任广州市规划局副局长的施红平回忆起上世纪70年代，在政府各职能部门中，权力最大的是计划委员会，负责拿项目、拿指标、拿资金，甚至连钢材、水泥、木材三大建材的指标，都需要委员长到中央争取。“城市建设是花钱的地方，生钱在计委，计委向国家拿到多少钱，就是多少钱。所以上世纪80年代初，广州城市建设资金是很紧缺的。”
直到上世纪80年代，城建的相关职责开始从计委切分出来，计委拨款给建设部门，建设部门只需要拿建设计划到计委备案，即可自行安排资金。“计委就不具体管(项目)了，慢慢将城市建设的主导权放在建委，规划局的作用也慢慢体现出来。”
由城建总开发二沙岛
如今的城市建设模式，基本上是由政府征收土地，完善征地补偿、市政道路建设、公建配套等环节后，“生地”变为“熟地”，通过公开招拍挂出让，由中标的开发商负责开发。但在上世纪80年代，土地招拍挂制度尚未建立，开发商还为数不多，二沙岛的开发模式仍然是靠政府划拨“生地”给指定的大型国企，而二沙岛的所有下水道、供水、电力、道路等基础市政设施，全部交由开发单位建设。
施红平说，这是以实物形式回馈政府和城市的一种做法，天河体育中心一带就是这样建成的，当时很多城市也同样采取了这样的模式。“那时(计划经济时代)的政府根本拿不出钱，把地变成‘熟地’再出让，财政很紧张。”
施红平记得，当时实力较强的国有开发单位，仅珠江实业、广州市城市建设开发总公司等极少数的几家。其中珠江实业以开发酒店项目为主，后来也涉足房地产开发，而城建总的实力最强，此前曾承接天河体育中心及周边一带的项目，同期也在建设江南新村、广园新村等大型住宅项目，在房地产开发方面也已经有了一定的经验，因此最终决定由城建总开发二沙岛。“当时的国有开发商实力还不算很强，但开始可以盈利，把大项目划给几家国企开发，也可以壮大这些公司，推动城市建设。”
学习香港●1991年底至1996年，容积率调高
容积率由0.45调高到0.55
1992年到1996年，香港高密度、高容积率的建设方法，曾一度在广州备受推崇，而二沙岛的容积率，也曾在此时几乎被翻倍提高。
“那时广州城市建设处在摆动期，二沙岛也经历了这个时期。”施红平记得，从上世纪90年代起，允许外地公司来广州合作开发，香港的公司占比最多。彼时，二沙岛吸收了香港房地产运作方式，但香港的高密度城市规划，也给二沙岛乃至广州城市建设带来最大的冲击。
“当时选中二沙岛，很多人都很关注。”施红平还记得很清楚，做规划时，曾邀请知名专家来提意见，这位专家当时感叹，市中心有这样美丽的江心岛，在全国乃至全球都不多，并非每个城市都经常有这样的建设机会，希望二沙岛不要太早开发，最好是由政府征用控制20年后，等城市规划水平更高、政府资金更雄厚的时候再开发。施红平对此颇为赞同，“但我觉得，没有一个市长的任期会这么长，所以关键是，之后的若干届政府，能不能为二沙岛的规划坚守20年，让规划能延续下来”。
广州市原市长林树森在《广州城记》中写到，1987年9月广州市城市规划局批准了《广州市二沙岛控制性详细规划》，进一步明确二沙岛是广州市珠江风景河道北岸的一个重要地区，二沙岛的开发建设要为市民创造一个绿、静、美的公共活动场所和居住、休憩环境，总容积率控制为0.5，公共绿地面积不少于开发用地的30%。“后来政府知道这块地值钱了，所以要提高容积率。当时不同的意见很尖锐。”施红平说，二沙岛最初的规划容积率是0.45，上世纪90年代，市政府要求规划局调高容积率，规划局的官员做了很多争取。当时在规划局楼上的会议室，曾就争论召开了一场会议，各方在现场吵了起来。规划局最终还是顶不住压力，把容积率调高到0.55，限高也从3-5层，放松至5-7层。“这是一个折中的数字，当时有些市领导是要求升到0.9左右的。”
在施红平看来，公建需要政府出钱，但是当时政府财政紧张，开发商对公建又不感兴趣，他们感兴趣的是住宅或写字楼，所以政府需要调高容积率和建筑高度，吸引投资开发、增加政府财政。
“二沙岛本来就不大，政府可以拿多少钱？但是岛就只有一个，不能将城市中心区的开发强度放在这个岛上。”施红平认为，江心岛的开发是有其规律的，容积率不能太高，城市形态不能太高大。
二沙岛规划算比较成功
施红平记得，当时，曾有一次市长常务会议上，讨论广州与规划，市领导问“规划局为什么这么担心学香港，再建多个香港有什么不好”，而规划局则反复强调，广州就是广州，香港就是香港，由于地理位置、规划布局等不同，香港有很多东西是广州无法照搬的。
当时，施红平等人与香港规划、物业部门做了很多交流，仍然认为香港的容积率不适宜广州复制。“当时有领导提出为什么不能学习新加坡，结果市里出了一份向新加坡学习的文件，实际上，里面的内容全部在谈学习香港那套。”施红平还记得，后来有提议学习东莞、珠海，出台了关于学习东莞、珠海的文件，实际上通篇都在提东莞模式。
回顾1992年到1996年的规划摆动期，施红平认为，这段经历是一种改革的探索，虽然负面的教训不少，但从规划角度来说，以当年政府的认识、力量，规划局对城市规划控制的力度，二沙岛算是比较成功的地区。“基本符合最初规划，没有过度开发，只是还有部分公共建筑没有实现。”
规划之变●上世纪90年代末打通大通路
公共开放性早已定调
《广州城记》提到，现中国科学院、中国工程院院士吴良镛知道广州要开发二沙岛后非常关心，为此事专门写信给当时主管广州城建的石安海副市长说：世界上著名城市的江心岛开发都放到十分重要的地位，广州开发二沙岛一定要慎重，要面向市民大众，要作为市民公共文化活动的主要场所，不能只为少数人服务。
1983年，广州市规划局根据市政府关于全面开发二沙岛的决定，制定了《二沙岛规划》。当时市政府慎重地确定了该岛开发建设的性质、基本功能等规划设计原则。当时国土局、开发单位等业界相关人士曾透露，二沙岛的建设初衷，是要打造具有私密性的住宅区，在设计住宅时，也是以此为基础来布局。但施红平认为，事实上，二沙岛的最初规划里，广东美术馆、广东华侨博物馆、星海音乐厅等公共文化建筑也在蓝图上，公共开放性早已定调。
另一方面，由于岛北对岸是广州军区，无法沿江开辟新的市政道路，为纾解周边东西方向的交通，施红平记得，二沙岛最初的规划已将岛上的大通路设计为市政道路，作为替代方案。
打通大通路也打破岛上宁静
广州大桥与大通路打通，曾一度让二沙岛的住宅销售陷入困境，随之带来的社会车辆和噪音等，也打破了二沙岛上短暂的宁静。
当时城建总的销售人员贺雪慧(化名)回忆，云影花园每平方米均价从2..2万涨到2.4万之后，公司看准二沙岛日后会升值，因此1996年左右，与云影花园同期开售的楼盘都暂时封盘。1997年，香港爆发金融风暴，全亚洲房地产市场急剧震荡。“剩余的货量不多，售价虽然波动，但整体是往上走的，就算金融危机也问题不大。主要是后来大通路通了，才难卖。”
另一销售人员张婕(化名)记得，当时从广州大桥进二沙岛，都会看到下桥口一块很大的广告牌，写着“二沙岛绿静美”。岛西的西桥已经建好，但在省体二沙训练场旁边的消防局(如今的砥柱街附近)已被封。大通路从金亚花园开始，以西全线封锁。张婕记得，解封前，闸口有保安看守，普通市民、公交车都进不来。
上世纪90年代末，张婕开始到售楼部上班，入岛那天，正好大通路刚刚打通。2001年，广州多家媒体都登载一则消息，总结了广州“三年一中变”的成绩，其中也提到大通路的开放。“二沙岛以前只有私家车才可进出，现在已经改建成为面向全体市民的文化休闲区，真正实现了‘还岛于民’。”
大通路改成柏油路降噪
为了应对大通路开放所带来的问题，施红平记得，政府当时将大通路改成柏油路，比原来的水泥路降噪效果更好，此外还将部分路段缩窄，腾出空间加宽沿路的绿化带，以扩宽住宅与道路的距离。当时，改善措施还是能较好地隔音降噪，但随着车流量的增加，这些措施的作用早就微乎其微。
时任城建总设计室负责人戴光荣说，影响最大的莫过于新世界花园的居民。“原来是规划成封闭型的住宅区，车流量不大，所以小区都比较靠近路边。大通路一对外开放，就算在路边种多少树都没用，因为主干道跟住宅实在靠太近了。”
规划的改变，一直在微妙地改变着二沙岛居民的生活———云影街上，原本富有欧洲风情的玫瑰花圃外，筑有约1米高的雕花栏杆，在二沙岛全面向公众开放以后，居民开始自发加建超过2米的防护栏，加装闭路电视等，而宏城花园的部分住宅，甚至加上了密闭的屏风等，以确保居所的私密性。
用地变化●2005年，二沙岛进行了规划调整增加绿化比例
宏城花园最后别墅售价1.799亿元
2000年后，亚洲逐渐走出金融风暴的阴霾，棕榈园和宏城花园开盘，张婕觉得，这时的二沙岛进入了上升期。越秀地产(其前身为城建总)在宏城花园留起最后两栋。张婕说，其中一套原价1500万元的别墅，在2011年推出时，售价超过1亿元人民币。
2011年10月，宏城花园售出最后一套一手别墅。该别墅位于粤台路宏达径28号，出售总价为1.799亿元，总建筑面积约1339平方米，折合后每平方米单价为13.439万元，打破了珠江新城的颐德公馆保持的最贵9万元/平方米的“天价”。
从开发建设，到2003年搬入二沙岛居住，莫育年见证着二沙岛成为广州楼市“标杆”，偶尔会怀念当年在岛北亲手种下的树苗。更多的时候，莫育年走在大通路上，看着岛中心的广州发展公园，大通路旁乱停放的私家车，对二沙岛的规划与现状的差距感到隐隐的遗憾。
控制容积率增加绿化比例
二沙岛的现状与上世纪80年代的规划，从2000年前后开始出现分歧。《广州城记》中提到，随着1998年提出“一年一小变、三年一中变、2010年一大变”的城市形象建设目标，为了配合珠江两岸环境整治，广州市城市规划局于2001年对《广州市二沙岛控制性详细规划》进行局部调整，落实了18、20区作为公园绿化对市民开放的现状情况，并调整岛内1、2区的规划，将住宅区性质改为城市绿地。
该书中写到，1987年的旧版二沙岛控制性详细规划，规定的总体毛容积率为0.5，相对于二沙岛作为城市文化设施所在地和高档居住区，容积率偏高。“在实施过程中，特别是1992、1993年那段时间，每一地块的容积率都提高了，一些原本是公共建筑的地块也建了高档住宅，原规划4、5层的，也建成了5、6层。经过了2001年规划局部调整，将大量开发建设用地调整为公共绿地后，岛上总体毛容积率大幅降低。”
2005年，二沙岛进行了规划调整，在确保二沙岛大面积公共绿地的前提下，适度提高二沙岛剩余用地内部建设强度，在控制了容积率的同时，也增加了绿化比例。林树森认为，二沙岛的规划建设得到了有效地控制和引导，较好地实现了《广州市二沙岛控制性详细规划》的要求。“二沙岛规划的调整，说明了广州市政府打造江心岛，面向公众开放服务的、一流的公共活动空间的决心。”
如今广州大桥下桥后的绿地，以及岛中心的广州发展公园，正是这次调规后的结果。施红平说，岛中心的地块已划给了城建总，1区的地块当时已经出让给非国有的开发商。“市政府当时是下了决心，做了很大的努力，开发商可以打官司，但就是不让建房子。这样容积率才降下来一点，大概维持在0.5左右。”
市政府强势收地
市政府这次强势收地，遭到个别业主单位的起诉，通过“马拉松”式的博弈，最终宣判由政府赔偿给该开发单位。
有业内知情人士认为，当时政府调整规划的态度颇为强势。
“中间调了规划做成公园，但是又不像理想中的公园，商业、厕所等配套都没有，也没有很好地打理。”莫育年认为，江心岛非常适合打造市中心的“绿肺”，打造成环境优美的公园给市民共享，但在当时广州的城建和历史背景下，建设初衷确定为开发成私密性的高端住宅区，当政府更有财政实力，才想将宝贵的资源留给市民共享，中途调规来打造公园，反而让这里成为了尴尬的“四不像”。
但施红平认为，回顾近30年的开发，二沙岛还是较好地实现了最初的规划，品位、档次也基本符合当初的目标。“国外大城市的很多公园都没有围墙，比如纽约的中央公园。二沙岛的广州发展公园也是这样，给市民提供开放、休闲的绿地。”
史鉴 广州城建的法治探索
广州对于城市管理的法治探索，从上世纪80年代，也即二沙岛建设的同期，才刚开始起步。“上世纪90年代我们去学香港，就是学香港的法制。走市场经济的同时，法制是很重要的，包括开发的制度、规划管理的制度。”施红平说。
1986年，广州出台《广州市城市规划管理办法》。参与制定的施红平还记得，这是广州的第一份规划管理办法，也是全国最早的规划管理办法。“当时国内的法例都做得很粗。条文只有十多项，每条只有一句话，内容相当笼统。”翌年出台的实施细则，还对建筑容积率、间距、配套等有了详细的规定，规划部门将管理办法和实施细则集结成书。
上世纪80年代末，施红平还记得，规划管理开始深入到区层次，成立区级的规划管理处，管理模式参考兄弟城市，推行报建特许人制度等。施红平认为，1992年以前，广州在对城市发展模式、规划管理制度等方面，有较多良性、有序的探索，也开始鼓励成立开发公司，在规划领域开始推行分区规划，通过规划有计划地供应土地。
“先进的城市建设，应该依靠法治，行政干预不能太多。”莫育年认为，国家之所以要为城市规划立法，是因为规划需要法律保持恒定，城市规划往往不是一两年就能实现，在数百年甚至更长时间的累积过程中，每个城市的发展、每个空间项目的建设，只有法治才能保证有序发展。
近年来，广州城建的法治力度开始加大，比如广州大桥扩宽项目开始会听取民意，但莫育年认为，仍然没到成熟的阶段。他建议，政府收储土地要公示，让市民充分讨论，最后由人大投票等。法治需要征得人民的同意，决策也要接受监督。
施红平认为，1992年到1996年广州城建的改革探索，以及二沙岛的建设，都应该总结经验和教训。“一定要走法治，不能够人治。”
AⅡ12-13版
统筹：南都记者张艳芬
采写：南都记者罗苑尹实习生林显军金钰
