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顺德试点审批制度改革已有三年，三年改革成效是否得到认可？近期，国务院印发的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(下称《若干意见》)无疑给顺德审改注入了一剂强心针。
广东行政法研究会会长刘恒评价，顺德改革方向与国家改革方向一致，并且给出了明确的改革指引。上周五，在区审改办召开的研讨会上透露，近期顺德还将推出投资经营指导目录，与此前顺德发布的经营审批目录和监管分类目录将共同成为深化审批改革的基础。
回顾：改革方向与国家一致
“对照《若干意见》，我们是越看越兴奋，感觉到改革的空间很大。”研讨会上，顺德区审改办主任闵乐萍难掩兴奋，认为顺德此前在审批制度改革方面的探索得到了认可。
会上，与会者将《若干意见》的改革措施与顺德三年来的探索和思考进行了对照，均表达了“顺德改革定位准确、改革方向与国务院改革方向一致”的观点。
记者注意到，顺德审改确立的解决政府与社会、市场关系不清问题，提高群众满意度，做到便民利企的思路与意见一致；在放宽市场准入和加强后续监管方面的探索亦得到意见的肯定。
闵乐萍认为，改革得到认可，关键是顺德改革更多的是从服务对象考虑，思考的是被服务对象是否需要，这样设置是否合理。
广东行政法研究会会长、中山大学法学院教授刘恒评价，意见的出台，表明顺德在改革方向和措施上都完全符合国家提倡的市场化、法治化的改革方向。而且也给顺德下一步改革以指引，“有了顶层设计后，未来的改革会走得更好”。
记者注意到，此前，国务委员王勇在考察顺德审改工作时，就肯定了顺德审改工作，并认为顺德从“宽准入”走向“严监管”的模式应当在全国其他省市推广。
后续：推投资经营指导目录
顺德在审改上，自推出商事登记制度改革，降低企业的准入门槛后，企业登记注册量迅猛增长。随即，区审改办又相继推出《企业经营审批事项目录汇编》和《顺德区企业经营行业监管分工目录》。
“前一个目录明确告知企业进入市场需要办理的经营审批项目，后一个目录明确了各事项的监管部门及行业主管部门。”区审改办主任助理梁伟强介绍，这两个目录体现了改革公开便民和标准监管的特点。
而在这两个目录之外，顺德近期还将推出投资经营指导目录汇编，明确告知投资人哪些领域可以依法进入，哪些限制进入。闵乐萍表示，这三个目录串起了整个市场经营活动，“后续工作都是在这三个目录基础上完善”。
闵乐萍的话可以做这样的理解：企业的市场经营行为，先是要办理登记注册，然后要投资兴建厂房，两份目录汇编可以明确告知，而此后在实际市场经营过程中受谁监管，将由监管目录明确。
记者了解到，投资经营目录将整合发改、环保、国土、规划等部门限制企业投资经营行为的政策规定，分为鼓励类、限制类和淘汰类整理成册，供投资者查询使用。
采写：南都记者卢凯阳
顺德探索
A
放宽准入
50多项前置审批削减为8项
《若干意见》：改革工商登记制度。推进工商注册制度便利化，大力减少前置审批……简化手续，缩短时限。
2012年4月，作为省试点城市，顺德启动商事登记制度改革，这一改革的目的是降低市场准入门槛，力度是从原来50多项的前置审批一下子压缩为8项，紧接着推行企业登记并联审批，实现“一表登记，三证同发”。
这一系列改革，对于市场主体来说，感受最明显的是，原来需要13.5个工作日、提交34份材料、往返现场7次的，现在只需要4个工作日、提交13份材料、往返现场1次。
去年6月份，广东省全面推行商事登记改革，规定一般经营项目商事主体可凭营业执照自由经营，特许经营项目除法律规定前置审批的13项外，其它资格审批一律改为后置审批。
“这项改革，与国务院、广东的要求完全一致。”闵乐萍解释，保留前置审批虽然数量上有所区别，但重合度很高，一些审批如民营营利性医院的审批在顺德出现极少，因此未被保留。
B
压减事项
在顺德范围内自行取消44项
《若干意见》：大力减少行政审批事项。投资审批、生产经营活动审批等，要严格按照行政许可法和国务院规定的程序设定；凡违反规定程序设定的应一律取消。
区审改办对梳理出来的审批经营事项进行统计，顺德区有初审、终审权的事项只占了49%，国务院部委权限事项所占比例高达42%。闵乐萍提到，在梳理事项过程中，他们意识到一些审批的必要性已逐步灭失，管理效果不明显。如外资审批中，六七个人要对着2000多家企业，每年的年审就只是看报表，“管理流于形式，没有工作价值”。
2012年，顺德曾向省提出取消、优化548项审批事项建议，但未得到省里的正式确认。2013年，顺德在辖区范围内自行取消了44项事项，这些事项取消后均能够产生明显社会效应。
C
规范审批
未入目录的均不得审批
《若干意见》：禁止变相审批。严禁违法设定行政许可、增加行政许可条件和程序……严禁以加强事中事后监管为名，变相恢复、上收已取消和下放的行政审批项目。
顺德的一个原则是“可减必减，该放就放，进行取消和归并”。对于通过加强事中、事后监管可以达到管理目的的事项，予以取消。而对部门清理的审批事项和内容，委托第三方机构进行合法性审查并予以公示。要求各部门未列入公开目录的事项，均不得对外行使审批权。
闵乐萍介绍，清理按照“别人要来找你确认手续的”，就要列入，而且以最小项、流程不再分为原则，“家底清得还是比较到位”。
D
强化监管
分类监管实现资源优配
《若干意见》：加快推进强制性标准体系改革，强化国家强制性标准管理……加强风险监测分析，建立对高危行业、重点工程、重要商品及生产资料等评估指标体系……广泛运用科技手段实施监管。
顺德在分类监管方面已有探索，闵乐萍介绍，顺德后续监管方案中强调要对高危行业进行重点监管，力争在有限的执法资源配置下实现最优的监管效能。
此外，全区还建立了通用综合监管平台，具备移动执法功能，执法人员在现场执法时只要根据监管事项逐一进行比对，就可以填报上传，现场打印文书等。
E
市场执法
明确执法的标准化监管
《若干意见》：建立行政执法自由裁量权基准制度，细化、量化行政裁量权……积极推行行政指导、行政合同、行政奖励及行政和解等非强制手段。
日常执法中，是否会出现执法过度？顺德在区通用综合监管平台上已添加了监管标准化模块，日常执法过程中，区市监局的执法人员只要手持一个平板，点击企业名称，就能够显示出所有应该检查的内容和量化处罚的标准。标准管理包括违法条款、处罚依据、违法程度、情节与危害后果、裁量标准等。刘恒认为，现在不少执法人员都希望把自己当成一个傻瓜，全部按照标准行事，这样就不用承担责任。刘恒同时提醒，如此要警惕执法机关通过行政指导等非强制手段来规避责任，“打着改革名义，实际是规避责任的行为”。
专家声音
未来改革要突破部门藩篱
现在经过一段时间的改革之后，政府发布的“权力清单”越来越明晰，部门的权力边界已经越来越明确，未来改革的方向应当突破部门藩篱、打破部门隔离，朝着综合方向发展，否则改革又将陷入困境。
老百姓就是对着一个政府，才不管你有多少部门，他们就是想把事情办好。事实上，经过前期改革的努力，部门已经被改革到胆子越来越小，越来越不想要权力，已经形成很强的自我约束力，所以反倒要警惕行政不作为，害怕担责而不干事的事情发生。
改革一定要朝着激发大家的动力前进。现在通过事权下放出现的问题是，基层政府责任越来越多，压力越来越大，只要发生了事情，就会到基层追责，可执法资源却极少，有些干部感到委屈：我们是芝麻大的官、绿豆大的权、西瓜大的责任。
简政放权，除了向基层放权，还要敢于向社会转移权限，这需要培育社会、培育市场，政府思维也要转变，不要老觉得不放心，担心放了会乱。
———广东行政法研究会会长、中山大学法学院教授刘恒
