“土地财政”转“税收财政”深圳被寄予厚望

厦门市规划局局长赵燕菁演讲《土地财政压力下的城市发展》。南都记者徐文阁摄

嘉宾简历

赵燕菁，厦门市规划局局长，*****规划师，中国城市规划设计研究院副总规划师。曾在各大期刊发表数十篇与城市规划及房地产相关的具有代表性的文章，并于2009年获得英国卡迪夫大学城市与区域规划系博士学位。

在城市发展的视野里看土地财政

中国城市发展得这么快，我们必须给一个解释，核心的线索是什么？在我看来这么一个解释的核心线索就是土地财政，中国经济增长的模式是*特的，当时土地财政就是从我们深圳起源的，不过是过了十几年以后，我们给命名为土地财政。深圳敲了**锤，到1994年**和地方分成，1997年土地招标以及住房制度改革，一系列的改革塑造了我们整个的发展模式，这个发展模式现在给它命名为土地财政。

据我所知明面上现在没有一个人支持土地财政，包括**里头也没有说土地财政好的，但是大家还是接着干。这是有一个内在的逻辑在里面的，你没有把逻辑找清楚，光是骂他有什么用？我们要分析的是土地财政的**是什么？我们把它放在城市发展的大的视野里面，城市到底是什么？为什么会突然出现一个城市化的东西，目前我们的做法出现了哪些问题？

在我看来，有没有商业化的公**品交易，是划分城市和乡村的分水岭。如果在这个地方有公**品就是城市，反之就是农村，和城市规模的大小没有什么关系。这样有一个好处，我们不仅定义城市，而且我们可以度量城市化的质量。

城市化和工业化的原因都是从原来的积累模式向新的未来的收益贴现这种模式转变，所以城市化也是一个工业，只不过我生产的是道路、管线，你生产的是汽车、茶杯，但却都是工业。城市化发展起来和工业化发展起来原因都是一个，现代信用经济的发展。

土地财政*终转化为公共服务

我们中国刚开始改革开放的时候，私有产权为零，你找谁收税？土地也是一样的，那是农民的，现在是公家的，你怎么收费？是怎么开始突破的？这个突破就是走到了土地财政这条路。这就是深圳开始干的，深圳**没有*，香港的**卖地收益很高，我们可不可以也卖？大约是从1987年开始卖，这一锤下去和厦门大概是前后脚，这一下就卖出去了。这个太来*了，所以****笔*就有了。到1990年的时候，城市的土地开始有偿使用了，这下可好了，以前是没有的，全是国有的，然后到了特区的城市化以后，深圳就不用****给*了，就靠卖地，资金是源源不断的。经过1998年的房改，2003年的拍卖，这个地方**突然变得非常有*，什么修路、修桥、修机场，补贴这个补贴那个的，中国的出口等等竞争力也增强了。当时我们觉得地方**怎么突然有*了？后来我们才发现，土地出让了以后，地方**等于是印了一大堆土地的钞票。我们现在很多人都在骂土地财政，但在这背后，我们城市基础设施在过去30年可是了不得的发展，**不仅仅是建了基础设施，还补贴了企业。

土地收益是什么？这是我们要解释的，土地的收益不是税收，不是卖掉基础设施得到的东西，而是融资，你看**卖了地以后拿着*干什么去了？去修路、修桥、修机场。这是我们投入了以后才会升值，这个土地的收益相当于大家的融资。怎么是一个融资的方法，在西方国家，市政财政是怎么投资的这个税收财政？每年有投入要修一座桥，或者修一条路，我修完了以后，土地会升值多少，我的税收会增加多少，我是按照土地的升值来抵押，这也是世界银行推荐给发达国家的。这也有危险，不要以为发**债券就没有问题的，你要有升值，有增加，只要房地产一下降，你就玩不下去了。

到底是税收模式好，还是土地财政模式好？我是觉得，通过这些年的发展可以看得出来，土地财政不会比税收财政差。中国特色的城市化道路就是不依赖外部的积累，所以我们可以和其他的国家发展相比，我们通过土地财政，把未来的收益贴现过来。

土地财政存在很多问题　确实需要改进

土地财政不是没有问题的，任何一个税收财政都有问题，土地财政也有问题。包括房产变成了一种投资品，加大了贫富差距，同时占有资源导致出现“鬼城”，更可能导致金融风险。

中国这几年的贫富差距拉大，很多人找原因，比如说这部分人工资高，这部分人工资低。实际上工资对我们的影响并不大，大家可以看出我们的富裕程度是以什么划界的？是以拥有不动产划界的。另外一个，现在的土地财政还有一个很大的问题，导致很多的浪费，它会占有大量的资源，土地财政和股票不一样，股票是一个符号，中国是实实在在的房子在这儿，鄂尔多斯那是成千上万的房子搁在这儿的，大家一定要想好，土地财政就跟水库一样的。

水库的目的是什么？是把高峰的时候洪水期的水蓄住，然后在空水期给放出来。水库本来就是这个功能，但是这个水库太大了，房地产市场做得太大了，水库把粮田都给占了，本身的目的是为了救粮田，提高粮田的产出，结果你把粮田本身给占了。另外一个金融风险，既然是股市，就有金融风险，所以现在房市一下跌，今后**的融资，还有包括企业负债、资金链等等，都会影响到银行，股票的市场搞不好就变成金融的一个负资产，而不是一个正的资产。

所以我们的解决之道是什么？有一个办法，现在大家普遍的做法，说外国既然可以不靠土地，我们也可以不靠土地，外国靠税收，我们也靠税收，所以取消土地财政容易。可拿什么来替代土地财政，那得要真本事。谁来替代呢？税收。可怎么样去把间接税转到直接税，就是把我们现在土地财政这个*变成这个税收财政的这个*，这个是要慢慢过渡，不可能一口气。

当然，土地财政确实需要改进，对存量房产，包括小区、商业楼宇、小产权房等征收财产税等。同时要建设保障房，减少土地供给，防止商品房市场崩盘。应该扩大保障房的覆盖面。中国人贫富差距加大的原因在于1998年间进行的**次房改，让一部分人拥有房产，从此开始拉开收入差距。而保障房的意义，正是实现二次房改，进行财富分配，保证社会稳定。

扩大保障房覆盖范围　实现人的城市化

我的观点，就是保障房这个制度应该重新设计一下。这个保障房一定要能够真正把老百姓全覆盖，新加坡覆盖率是87%。新加坡的政策是什么？你可以买商品房，但是买了商品房只能租给别人，你必须住在我**的保障房里，如果你要放弃了，你愿意住哪住哪，所以新加坡的房价无比贵，但是租屋这块儿是保证的，是**贴你的。

这么大规模的保障房，哪个**都扛不起，**不是印钞票的，怎么解决？所以我的想法，就是先租后售。什么叫先租后售？我给大家举一个例子，就是在厦门50平米的房子，这个大概整个的造价全部加起来35万，大概是2000元元的土地成本，大概是3000多元的建安成本，这是厦门的，应该是比较高的，全中国征地的成本还有水泥、钢铁、劳动力价格都差不多，这个成本比例是接近的，这个成本实际上这35万已经全覆盖了，所以这个时候每个月只要交1500块*，15年，这时候老百姓说还剩下一点*，愿不愿意交，愿意交这房子就是你的，不愿意交你就继续租，如果房改了以后，就把这个*拿去交银行，所以我们当时在厦门做了一个模拟的测算，银行说没问题，一般的银行不行，国开行可以，他给我们提供5.6%还是5点几的，他是发债的，他说可以，30年、20年都可以，银行一般时间太长就不可以了，问企业，企业说你可以我们马上就入股，一个月1500块*意味着什么？在厦门你要租一个房子好几个人一间，大概也就是500、600元，这就送给城中村的房东了，夫妻两个人也就交1000多块*，你要有了这个，我就不到城中村去租房了，我立刻就要去你们**租房了，为什么？我交的*过几年你一房改你又还我，老百姓也很愿意，本来没有物业的，现在我已有物业50平米算不错了，不但我和老婆能住，小孩也可以接来了，小孩接来了就可以在这儿上学了，下一代人就变成城里人了，所以老百姓也愿意。我们算了一下，第15年的时候，你就拥有产权，你就变成户籍人口，那个时候你就可以再改成财产税，你这个房子就可以自由交易，那个时候的房子岂止是35万？等于是**给每一个家庭注资了一大笔*，这段时间到15年以后，**投资的所有基础设施、道路、管线、学校、你都参与分红了，只不过你是期权，你明天不能卖，15年后你可以卖，就是这个差别，这个时候你的贫富差距就会缩小，为什么？因为我所有的城市增长和我有份，我今天的成本是锁定的，今天的劳动力给你，今天的水泥也便宜，是吧？所以我想这个制度是让老百姓成为有财产的人。

什么叫城市化？这就叫人的城市化，原来我们**是补贴土地、企业、补贴什么，现在我们不补贴企业了，我们补贴劳动力，我不知道在深圳是怎么样的情况，在厦门现在是我们缺劳动力，那企业招到工了，但是它留不住人了。如果用了这个制度，企业愿意，你不要补我土地，你只要补我人就可以，这些人要跟我干15年，可以降低劳动力的成本，所以新加坡的人GDP比香港高，但是新加坡的劳动力成本比香港低，为什么？香港拿的工资看着高，大部分*是租房子了，新加坡你看着他们收入不高，外国的企业愿意在新加坡招工，不愿意在香港招工，所以香港现在的竞争力会渐渐丧失。这样的话也等于间接地增加我们城市的竞争力。

土地财政是城市化的一个特定阶段

我们的土地财政，是城市化的一个特定阶段。我不是来为其辩护，而是说土地财政只是这个特定阶段的一个产品。到底现在的土地财政是不是可持续的？我的观点是，中国的城市化都快完成了，你咬咬牙就过去了，你现在放弃了，就踏入中等收入的陷阱。所以我是觉得一定要扛过这一点，不要轻易就说放弃了，而且一定你扛过去了之后，也没事了，深圳就扛过去了，深圳现在财政收入93%以上都不是土地财政收入。这土地财政不是说一无是处，而是在城市化的初级阶段可以加快你的城市化的速度，一旦城市化结束以后，我们立刻就转了，就不要卖地。很多人说深圳是不是以后经济就要完蛋了，我记得10年前我在深圳参加规划，当时就说深圳无地可卖了，你看深圳现在无地可卖了，还不是都过得挺好，华为、中兴都出去了。

城市的下一个30年，应该从增量变成存量，然后收的这些*，还要把老的基础设施升级、老的管线升级，道路升级，桥梁升级等等，然后我们城市不断更新。存量改革的这条路，谁先突破，谁就会在下一轮的经济增长中抢得先机。我觉得深圳在这方面应该是起到了一个非常好的作用，因为当年的土地财政是从深圳开始的，现在转成税收财政，我也对深圳寄予厚望。

我觉得应该在充分理解我们中国经济内在逻辑的时候，来思考怎么去利用土地财政，怎么去改造土地财政，然后把这个潜力发挥到*大，甚至今后怎么把这个土地财政变成更有效率的制度。

(本文为嘉宾2014年8月3日演讲稿，有删节)