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8月10日，少儿图书馆，牛铭实教授做客南都公众**，演讲“中国地方*理制度的历史变迁”。南都记者刘有志摄
嘉宾简历
牛铭实，美国杜克大学**教授，上海财经大学公共经济与管理学院院长、教授。1958年生于台湾，1981年毕业于台湾大学。后赴美国求学、任教。主要研究兴趣包括博弈论、**政*、选举制度与行为、中国研究。近年比较关注中国地方自*与**化的发展、****和投票行为。
村委会选举的起头是广西果地村，这个村1980年出了个《封山公约》。不准窃盗，违者加倍赔偿并罚款5元，唱野山歌要罚10元，罚得还挺重，一看就是纯朴的村规民约。因为当时人民公社撤了乡镇还没**，政*经济上都没人管，这些村民(86户)就通过这个村规民约来管理自己。
彭真听说这个事以后，派工作组去调查。因为对**来讲，公社撤销后的农村怎样*理也是个大问题。这件事对彭真有很好的启发，所以1982年的宪法就把村委会定为自*组织。当时在中国还没有几个人听说过村委会。1987年，也是彭真在后面努力使村委会组织法在全国人大通过。
这是我研究中国政*的一个切入点。地方*理的三种制度选择基本就是封建制、郡县制跟地方自*。郡县制官员是任命的，封建制官员是世袭的，地方自*官员是民选的。为什么我们觉得地方自*是好东西？
在地方自*理论上中国第一个创建的是明末的顾炎武。
秦之后1000多年里关于郡县制、封建制的辩论非常多，顾炎武总结说，这两个制度都有关键性缺陷，“封建之失，其专在下。郡县之失，其专在上”。封建制的官位是世袭的，如果碰上没能力的，没办法把他赶走。郡县制是权力在上面，官员要服务和讨好的是任命他的人，而不是老百姓。顾炎武就主张，“以天下之权，寄天下之人”，提出“寓封建于郡县”，保留二者优点，去除缺点。
他的制度设计非常好，跟美国**制教授的办法一模一样。前3年试用，试用成了变正式聘用，继续3年还干得不错，然后再干3年，给你更多人事权和财政权，副县长下面的人事都可以由你来定，12年之后就是**的。官是地方挑的，不是上面任命的，由地方遴选、选聘和考核，事实上这就是一种地方自*的制度设计。
朱熹重新发现《吕氏乡约》
我1994年开始到中国研究村委会选举，村委会是一种地方自*。地方自*不是舶来品，不要把地方自*都想成是西方的，在中国我们有1000多年一直在对地方自*制度进行辩论。中国地方自*的经验是什么？我归结中国地方自*的发展有三个重要起点。
一是北宋的《吕氏乡约》。古代这种村规民约都是口头相传的，这是史学家找到的第一个成文的乡约。吕氏这家很有成就，5兄弟出了4个进士，有一个还干过宰相。老大吕大钧辞官在家奉养病父时拟了这个乡约，大概几千字分4块———德业相劝，过失相规，礼俗相交、患难相恤。
具体怎么做？比如患难相恤，水火、盗贼、疾病，都是相恤的内容。譬如，有些人家很穷，父母过世没钱安葬，他们提议36户结为一组，任何一家有父母过世，另外35家要帮助把葬礼办好，不能随便弃尸。
《吕氏乡约》约定由众人推选约正(领导人)，每月开一次会，谁做了好事和坏事都要登记，赏罚分明，你不喜欢可以自由退出。在当时的关中地区(陕西蓝田附近)，有一些地方就模仿推广这个乡约。但没有多久这件事在知识界就被遗忘了，因为这个地方被金人灭了。一直到南宋，朱熹整理文献才又发现《吕氏乡约》，他对此非常敬佩，出了个增损《吕氏乡约》，就是修订版，内容更细。
朱熹除了发现《吕氏乡约》，另一个重要贡献是创建社仓。社仓对中国农村的经济发展非常重要。朱熹当时回家，武夷山附近因缺粮发生暴动，他就跟当地官员借了600担粮，有人缺粮就外借，秋收时再还。这在西方就是信用合作社。凶年时，这个村还有一个仓库的粮可以吃，整村不会饿死，也就不会暴动。基本上从南宋开始每个朝代都有建社仓，其他还有叫昌平仓、易仓。昌平仓是政府建的，为了稳定粮价。易仓等于是富人税。但在农村是靠社仓。
社仓是地方自*很重要的一块，它包含了经济。在《吕氏乡约》框架下，后人，尤其是明朝很多人想要完善这个组织。像王阳明在《南赣乡约》非常重视*安、保甲法。明末非常成型的地方自*制度，就是以乡约为纲，下面有教育、经济、*安三块，叫一岗三目(音)，当时推广得非常普遍，后来到清朝就停止了。名目还在，但不像明末时大家是一体的，此时它是垂直管理。清朝直到太平天国运动才开始**这个乡约，意思就是说政府救不了你了，你们自己救自己吧，成立了乡约局推动此事。
清末翟城村地方自*实践
另一个重要起点是在清末时河北定县的翟城村。当时废科举办新学，翟城村有个村绅叫米春明，自发带领村民在村中办学，并建立了一系列村民自*制度。
他的制度设计非常好。像凿井，有些人没钱自己凿一口，它就设有公井，公家来负责，村民付点租金。它还有农会(因利协会)，这个是取自孔子，因民之所利而利之。农会扮演了很重要的角色。翟城村种棉花，大家一起合作、筹资去买棉种。这些都是自发的，不是政府要求的。从效果看，翟城村的村制度大纲写得非常好。
梁漱溟是一位批评性很强的知识分子，他去过这个村考察后说，在河北这么一个乡下，不但学龄儿童都在入学，成人(妇女在内)也没几个不识字的了。
后来翟城村所在的定县还成了当时地方自*的模范县。为什么？1915年，有一个人叫孙发绪，被派到定县当县长。他说，我们定县还有这么好的一个村，就把翟城村的自*制度推广到其他乡的村庄。所以，当时定县就被评为中华民国的一个地方自*的模范县。
这个孙发绪挺有官运。袁世凯称帝后没多久就死了，就任的是黎元洪。孙发绪曾经是黎元洪任职湖北总督时的秘书，于是1917年被任命为山西省长。当时阎锡山在山西，他这么个外人到山西当省长，待了一年就被阎锡山赶跑了。不过，阎锡山虽然把孙发绪赶走了，却把他带来的制度留下了。孙发绪是搞村*出名的，到了山西就推广翟城村的村*经验。所以阎锡山*下的山西村*也很有名。
阎锡山把这套制度保留下来，后来影响了彭真。彭真是山西人，他在山西念书时就有关于村*的亲身经验，后来他这些经验在边区时对*理边区有很大帮助。而在边区推动的村*，基本模式就是延续了阎锡山在山西的村*。关于这部分我写过一篇文章，叫《彭真与中国地方自*的再起》。
从《吕氏乡约》到翟城村的自*，翟城村又发展到后面，我的一个感觉就是，当时推动地方自*是朝野的大势，没有人争论这是不是好东西，很多人都说这是个好东西，连皇帝都说是个好东西。
当时写的文献里有对这种地方自*的认识。弃官从商的南通状元张謇就这样描述地方自*，国有心合可以使民不已，你要推动改革的时候，你怎么让人民相信你是在为人民做事情；你要收税的时候，国有征敛何以使民不怨；权衡枢纽，必在于议会。一定要议会。像康有为认为，当时中国的问题是官*代于民*。
袁世凯当时任北洋大臣跟直隶总督时推动第一代选举。当时选县议会议员时，他身边有一帮顾问都是留日的，很多人建议间接选举，他反对直接选举，他的理由就是民智虽甚幼稚，然不引起端，则亦终无大开之日。
清政府在后期也推动了很多一些地方自*的**改革，尤其是在天津县办试点，办了地方自*，选出了县议事会，并成立董事会。天津县的选举是中国历史上第一次由政府办的选举。在这个基础上，清政府制定了《城镇乡地方自*章程》，在1908年的时候通过。这是中国历史上第一次通过的选举章程，是中国选举的开始。
清末民国地方自*失败的原因
为什么当时朝野都有强烈愿望推动地方自*，还搞不成呢？梁漱溟在1935年时就感慨，中国提倡地方自*差不多有30年，而总不成功。到了今日，无论从县做的，从省做的，所有地方自*通通失败，所有地方自*机关通通取消。而且只听见取消，没听见有人反对，好像这是一个坏东西，取消了也没人觉得可惜？我想来回答梁漱溟这个问题。
一是因为政府对自*不放心，担心会乱，自*实际还是官*。就像清末的《城镇乡地方自*章程》，他到最后还是不放心，就是城镇乡可以选，但是你选出来的三个人交给县府来挑，你们挑出来的三个人里面我任命一个，所以城镇乡选出来的乡长、镇长还不是乡民、镇民直接选举出来的。
托克维尔19世纪到美国吓了一大跳，美国的地方自*办得这么好，因为在法国没有地方自*，法国是官*，所以他能在29岁写出来《论美国的**》。其中有一段谈政府不敢放权，原因是担心会乱、会失控。但是不放权，事事要管，要操纵，国家只会有臣民，不会有公民。
还有我认为很关键的是当政者会认为政*发展跟经济发展存在逆向关系。经济好时，当政者缺乏政*改革的危机感。经济要发展，政*发展的事情先不要提，要稳定，他认为推动政*改革是一个乱因，经济发展跟政*改革是逆向关系。我个人不太赞同这种看法。经济发展跟政*改革不相悖。“为之于未有，*之于未乱。”老子这句话让我很有感触。意思是你不可以等到乱的时候再*，*之于未乱，当政者要有这种政*智慧。经济发展好的时候政*改革，才能够顺利推动。像清末，推动政*改革是火上加油，因为大家已经没钱了，你当时推动地方自*，政府没有钱，还要叫老百姓多付税。老百姓说我已经没有钱了你还跟我征税，名义是搞地方自*，所以老百姓不干。
这让我想起来，当时在边区共产党在短短几年能争取到民心，靠的就是制度，这个制度就是选举制度。他让农民觉得被解放了，我可以参政，我可以投票，没有顾虑地表达我的意愿，这不就是解放嘛！
当时边区推动的豆选，前面坐的是候选人，后面是投票的，每个候选人后面放一个碗，你去投票时手要藏在袖子里，每一个碗你要碰一下，候选人看不到你。后来还有更完善的保密措施。当时很多的地方都在办豆选。事实上，此前阎锡山*下的山西一些村庄选举，就有用豆选的。
我研究这个题目也是因为孟子那种意境，讲出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦，这个就是中国梦，要复兴中华文化，也是我这些年来研究地方*理的一些心得，并且推动我继续研究中国人在制度上面有一些什么样的经验，能够让地方自*做得更好，来实现中国梦。
(本文为嘉宾2014年8月10日演讲稿，有删节)
