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中山小榄镇中心镇区，*高建筑为向明大厦。南都记者吴进摄
作为不设区的地级市，镇区的发展是中山重中之重。镇区发展还有哪些“束缚”？简政强镇的改革进展如何？面向镇区的改革未来将如何深化？对这些待解的问题，不少受访人士认为，面向镇区改革的关键，就是要解决镇区责大权小还“小马拉大车”的窘境。而为解决这些问题，7月份召开的中山市委全会上，开出的“药方”是：推进赋予*炬开发区及翠亨新区、中心镇与特大镇部分市级审批权限工作，并在*炬、开发区、西区、小榄等8个镇区开展全面深化改革试点工作。
问题：镇区责大权小“小马拉大车”
“有时候相关手续齐全，久等审批不下来，咨询镇区的主管部门办理进度，通常回复还在市里待批复。”今年“**”上，从事房地产开发的市政协委员刘锐谦忍不住“吐槽”，他举例说，一块地，由立项、动工、规划、建设，到*终确权，起码需要3年时间，“这种审批权限的分割，一定程度上束缚了镇区发展，不利释放镇区的经济活力。”
“吐槽”的不止是商人，也有镇区的官员。就在7月召开的中山市委十三届六次全会上，就有多个镇区的书记、镇长反映了项目落地难的问题，一些书记、镇长提到项目难时语气强烈，批评时毫不客气。其中关于闲置土地利用遭遇困难的呼声*大，一些代表在讨论中，还将矛头指向市相关部门工作的效率低下。
“我市多个发达镇区的城市基础设施、社会管理功能等日渐显现‘小马拉大车’、‘水涨船不高’的现实状况，在‘市—镇’行政架构下显现出了我市城镇格局发展扁平化，*位度不突出的劣势。”在今年的中山“**”上，市政协委员李森提交了《关于设立镇级市，促进中山城镇发展的建议》。
南都记者了解到，李森所说的“小马拉大车”问题在全市各镇区都存在。有南部镇区不愿透露姓名的**工作人员举例说，他所在镇区人口超过20万，但正式民警却只有100多人，“100多人要管好20万人，想想就不可能。”在警力不足的背景下，大量*安员成为警方的辅助力量。但该工作人员坦承，*安员素质的参差不齐很容易带来一些问题，“但现在的确没有更好的解决办法。”
“‘责大权小’一直是我们面临的问题。”前述工作人员称，多年来，中山的镇区实际上已基本承担了县一级的职能。但由于我国现行法律法规规定，审批权和执法权都是由县级以上人民**行使，所以只能按镇一级的管理权限开展工作。
上述工作人员还认为，没有*立财权也对镇区发展造成一定影响。事实上，就在今年年初，时任小榄镇党委书记的彭志辉就曾表示，小榄对市的税收贡献大，去年上交45亿多元，而留在小榄的只有5亿元左右。希望在新一轮事权下放改革时，能下放相应的财权，否则镇区压力较大。
缘由：镇级管理模式无法满足发展需要
数据显示，2012年，小榄、东凤、坦洲三镇的GDP均超过110亿元，其中小榄镇GDP达到220.9亿元。除此之外，还有黄圃、东升、三乡、沙溪等镇的GDP均超过100亿元。而第六次全国人口普查的数据则显示，截止到2010年，小榄镇的常住人口达到31.56万人，三乡镇的常住人口则为20.02万人。
“目前不少大镇在人口规模、经济体量、建成区面积等方面都已达到了设市的标准，管理责任很大；但在行政区划上只是一个建制镇，相应的管理权限、**财力及公共服务能力等都跟不上发展的需要。”广州市社会科学院区域经济研究所所长白国强认为，这样的状况造成了大镇“体大衣小”、“小马拉大车”的突出矛盾。
而华南师范大学人力资源研究中心主任谌新民近日与同事撰文也指出，在沿海的一些人口10万以上经济发达镇，无论是在经济总量、人口规模还是在城市化程度，均已达到甚至超出内陆省份中等城市的发展水平。由于仍沿用镇级管理模式，导致“上层建筑与经济基础不相适应”的矛盾比较突出，存在“权力与责任不对等”、“财力与事权不匹配”等困境，行政效能受到严重制约。
上述看法得到了中山多个镇区**工作人员的认同。有三乡镇**工作人员介绍，该镇GDP已超过100亿元，而且常住人口达到20万，“从很多方面看，都已经是一个城市的规模了，但归根到底却还是一个镇。”
与珠海毗邻的坦洲镇，也面临着不少难题。又不愿具名的工作人员举例称，珠海和坦洲之间存在多条断头路，“从坦洲的角度来说，当然是希望能早点打通。”但现实是，“坦洲只是一个镇，珠海却是特区，很多问题双方是无法对等协商的。”
改革进展：已启动简政强镇的事权改革
事实上，包括中山在内的多地已意识到前述问题。从2011年起，中山就已经启动了简政强镇的事权改革，逐步向镇区下放行政管理职权，赋予16个特大镇县级管理权限，对行政机构和编制安排都进行了改革。
数据显示，自2012年7月市直部门调整下放事权正式由镇区实施以来，到2013年年底已下放的事权包括27个市属行政执法部门的170多项行政审批、行政许可事权和1300多项行政检查、行政处罚权。为了配合简政强镇事权改革，中山还实行了税收激励增长、税收基数返还、非税收入下划及均衡性转移支付等系列措施，下放市级财力，缩小地区差异。
不过，2013年底，由中山市制度创新研究院联合电子科技大学中山学院，*立对中山市事权下放一年来的运作情况做出的调查却显示，“简政强镇”仍有进一步推进的空间。
调查数据显示，就镇区在行政审批方面存在哪些问题而言，48.1%的受访者认为工作人员人手不够，24.7%的受访者认为工作人员业务不熟，17%的受访者认为违法许可和审批情况严重。就镇区执法机构在开展行政处罚方面存在哪些问题而言，44.3%的受访者认为执法人员的主体资格混乱，18.3%的受访者认为行政处罚违法行为严重。
数据还显示，23%的受访者给全市事权下放程度的评价是形式上下放，实质没下放，15.8%的人认为不彻底，只有8%的受访者评价为彻底。在接受南都记者采访时，南部镇区多名**工作人员都认为，中山“简政强镇”的改革值得肯定，但在土地使用、财政支配、审批权等重要权力下放上，还没有迈出实质步伐。
未来
8镇区将开展深化改革试点
面向镇区的改革，今后将怎么深化？今年年初，中山市出台实施《全面深化改革增创发展新优势的实施意见》50条和《2014年重要领域和关键环节改革要点》36条，明确深化改革的主攻方向和工作重点。
按照计划，中山接下来将深化简政强镇事权改革。制定市、镇权责清单，明确市、镇权责边界，分层次、有步骤依法赋予镇区相当于县级的经济社会管理权限，建立镇区事权的承接情况监管机制和动态调整机制。同时，还会完善城乡一体化发展机制，推进新型城镇化。推进主城区扩容，支持作为城市副中心的小榄、三乡镇建设有部分市级管理权限的小城市。
7月23日，中山市委十三届六次全会传出消息，正在推进赋予*炬开发区及翠亨新区、中心镇与特大镇部分市级审批权限工作。并在*炬、开发区、西区、小榄等8个镇区开展全面深化改革试点工作。
而无*有偶，前段时间国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委联合下发国家新型城镇化综合试点通知，此次试点将重点放在镇改市工作，选择镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点工作，建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式。
对此，有专家认为，顺应新型城镇化的潮流，各镇街无疑希望在配套制度的保障下，能赋予其更多的城市建设、管理的权限，也赋予更大的责任，切实改进**服务职能和行政效能。而“镇级市”作为新概念，能否成为中山镇区改革的选项，成为中山新型城镇化建设的突破口，带来更多的实质性变革，引人遐想。
