广州分站
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下月底，广州将新诞生一个从未有过的局——广州市城市更新局，根据官方表述，城市更新局的职能包括两方面：现在广州市“三旧”改造工作办公室的职责、市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责。
对于拥有2200年建城历史的广州，城市更新局的设立意味着什么？是“旧貌换新颜”还是原来“三旧改造办”的“换汤不换药”？所谓“城乡人居环境改善的职责”所指为何？尽管目前官方“三定”方案未出，多名业内人士认为，广州“城市更新”已正式提上**的议事日程，成为常态设置机构，从此**运动式城市改造方式。
就在本周二(6日)，***总理**强在广州考察了白云区的危旧房改造情况，当时白云区区长叶牛平向总理介绍的正是白云区的城市更新项目。对于白云区来说，城市更新这个命题显得更为迫切，这里积累沉淀了大量城乡结合部的低效闲散土地。在**的更新规划中，白云区的永泰村、田心村等多个城中村都将未来两年内完成改造。而类似白云区这样的城市更新项目已经在广州多个区着手规划和推进。
职责范围将会扩宽
按照官方表述，广州市城市更新局未来的职责包括：制订城市更新配套政策；编制城市更新工作方案与计划；组织城市更新项目实施与监管；审核城市更新项目方案、统筹资金平衡；集中办理城市更新市级权限范围内的审批事项的服务工作；指导、协调、监督各区城市更新工作。
目前，广州市“三旧”改造工作办公室(以下简称“三旧”办)在现实工作中更多是充当协调者的角色。业内人士普遍认为，与现状的“三旧(即旧城、旧厂、旧村)”相比，接棒的城市更新局覆盖的职责范围会更广。而对于“市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责”所指为何，业内认为范围包括国土的危房改造、建设的拆改建修及郊区更新改造、规划的历史建筑保护等职能。
“办”改“局”变常设机构
对于此次由“办”改“局”，业内的共识是：原来的“三旧”办是一个临时机构，但城市更新局是常设机构，有利于城市更新工作细水长流式地推进。
中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰认为，城市更新专职部门从临时性机构转变为固定机构有两层意义：一方面，城市化发展到目前的阶段，国家必将对“超大型城市”的土地发展规模严格控制，如何推动城市经济持续发展？“增量土地紧张，存量土地开发越来越重要”。他认为广东的“三旧改造”是城市化历史阶段使然，城市更新将日益成为城市发展的重要工具。
另一方面，新型城市化也要求城市发展从数量阶段向质量阶段提升，城市开发也要从粗放的绿地开发走向精细的棕地开发，在产权日益清晰的情况下，城市更新面临*大的既有利益格局，推动城市发展需要投入*大的人力物力。城市更新局的一个重要职能应该是解决存量土地开发如何精细化的问题，“存量土地开发的工作量很大，既要统筹各种关系，也要平衡不同的利益主体”。
职责边界仍待厘清
与此同时，也有规划**表示担忧——如果理不清城市更新局与国土、规划、建设、房管这些城建部门的职责边界，职能部门之间因归责不明导致扯皮磨合成本过高，也将阻碍城市更新工作的推进。
多名业内**认为，香港重建局的诸多做法值得借鉴，其中包括其决策机构引入占多数比例社会监督人员的做法，香港这样做的目的是避免**行政过多干预，实现客观性、*优方案及公众性的有力组织方法。而对广州来说，在城市更新局引入“公众咨询委员会”未尝不可，毕竟，城市更新是全体广州人的更新，公众参与也属理所当然。
袁奇峰建议，可以学习香港重建局的一些做法，动用“较大城市立法权”通过立法的方式对这个机构以及具体项目授予特殊政策，通过“特别意图区(SPZ)”、“综合发展区(CDA)”等城市规划工具推动城市更新项目。他认为，城市更新局的设置对广州是一个考验，“一方面要求这个部门要有**的行动力，另一方面要求广州有良好的司法环境支撑”。
【**观点】
运动式改造转向渐进式“碎片化改造”
广东省城乡规划设计研究院总规划师马向明认为，广州城市发展用地规模有限，城市更新局解决的是如何促进存量土地常态化开发的问题，从社会经济发展水平、人们价值观的变化以及产业结构调整的角度来看，现在设立这个局与时势吻合，他认为广州在目前阶段设置城市更新局是好事。
马向明说，在旧村改造的过程中，如何设置更好的谈判机制是未来城市更新局需要面对的一个*大挑战。
在马向明看来，目前广州的城中村改造弊端不少，他说，现在广州城中村改造的一般模式是：各村去物色参与改造的开发商，开发商与**谈判。在这个过程中，他认为**处于谈判劣势，不少开发商在没有竞争对手的前提下拿到城中村开发项目，而在谈判中利用其对市场信息的优势地位将容积率拔得很高，从而获得*额利润，而城市*终以牺牲空间品质的代价来换取旧村改造的成果。马向明认为，应该引入不同的开发商让其相互竞争，而不是由一家开发商与**单独谈判。
马向明认为，目前不少“三旧”改造项目都是“一脚踢”的，很多项目都是运动式固定期限内完成，这就难免“赶期完成、只有建设、缺乏文化”，甚至以牺牲城市发展质量作为代价。他认为城市更新局的出现有望将旧城改造从“运动式改造”向渐进式的“碎片化改造”转变。
从2009年成立至今，“三旧”办的日常负责人已换了几茬，现在设置常态化机构利于稳定人才。尤其随着城市更新改造具体工作变得越来越复杂，留住那些精通业务的人才(比如由那些精于开发盈利测算、村民诉求以及国家政策的人员长期跟进固定的城市更新项目)变得尤为重要，稳定的团队对固定项目进行长期持续的跟进，才会有更好的结果。
此外，城市更新局的出现有望改变以往“单个地块平衡”的做法，而从宏观上进行整体统筹协调并整合不同的项目资源。马向明举例说，不妨学习香港重建局的做法，由立法会拨款给重建局作为项目启动资金，待其理顺所有“手尾”之后转给开发主体进行开发，这样可以减少开发商的资金积压，比现状“赶期完成、只顾建成、缺乏文化”的做法对城市发展更有好处。
“之前的‘三旧’改造以‘建新’为主要的工作内容，现在的‘更新’不一定是建新的，还包括重新整理、功能更新，比如把私人物业收回来重新加固更新再推向市场”，马向明认为，城市更新局的治理，也昭示广州从“破与立”的旧城改造思路转向和风细雨式的碎片化常态化城市更新工作中来。
【回顾】
“三旧”办：从干劲十足到胶着不动
上世纪90年代，广州也曾大规模“大拆大建”——比如当时中山路、人民路、解放路等骑楼街，以及荔湾广场、康王路等就地平衡追逐效益的改造模式，这些做法破坏老城肌理，也遭到不少行内**批评。
但到了20世纪初，当时主政广州的林树森力主基本不动老城，广州市前规划局局长、现广州市规委会委员施红平说，当时广州旧城改造的思路是“微循环的自我更新”。
可以说，林树森主政广州的10年，基本上没有动老城，而是将城建的触角按“东进西联南拓北优”八字方针向外围发展。
2007年起，广州启动“退二进三”工程，关闭或撤离城中心的第二产业，以支持第三产业的发展，以优化城区的空气环境质量。“退二进三”为广州留下很多工业用地，这些闲置土地该如何使用？一方面是增量土地指标稀缺，另一方面存量土地闲置，如何协调两者关系已摆上施政者议事日程。
2010年2月，时任广州市常务副市长的苏泽群为广州市“三旧”改造工作办公室揭牌，广州市“三旧”办正式成立。
“三旧”办成立的背景是，当时主政广东的官员向中央申请拿到了“三旧改造”政策，可以说，“三旧”办是基于“三旧改造”政策组建产生的临时性机构，尽管从2009年至今发过多次“更新”文件，但三旧的基本政策红利，目前仍在沿用。
“三旧政策”一定程度突破国家现有的规定，按一名行内人士的观察，之所以被称为“政策大礼包”，*核心的政策红利主要体现在以下三方面：
第一，能解决历史遗留问题，其实就是低成本完成土地手续合法化。广州每年获得的土地指标非常有限，要发展就需要更多的土地，政策中的“完善历史用地手续”大大降低土地合法化的成本。第二，让土地原有业主通过协议转让方式，让他自己完成改造。**大大让利，改造主体的积极性就是从这里来。第三，如果业主无能力自行改造，可由**来收储，转让的时候，在土地收入上可转让不高于60%的收益给土地原有权利人。
“当时成立这个机构的时候，理想化预设是可以完成国土、规划、建设的一站式审批”。另一名行内人士说。而一名规划系统的行内人士也表示，“三旧办刚开始成立的时候雄心勃勃，甚至打算把国土、规划的一些权限挪过去，但*后做不下去，比如全市的规划审批，肯定应该一个口子出”。
“三旧”办成立之初，核心团队主要来自规划、国土、建设几个城建部门的骨干，由常务副市长任“三旧”办一把手，从这个部门设立至今已换了数名常务副主任。值得一说的是，此前落马的广州国土房管局原局长李俊夫在之前也曾任“三旧”办的常务副主任，可见彼时在多个建设口的“话语权”方面，国土房管系统在“三旧”工作中占了上风。
有区一级更新办的工作人员表示，“三旧”办*初成立的三年，“三旧”工作可谓如火如荼，她和同事的周末全部奉献出来，“这项工作一切‘从零开始’，刚刚成立时，更新办的人都是从各部门抽调过去的，当时没有办公场所，日常工作从测量面积、确认产权、审批改造项目等开始做”。
“三旧”开头干劲十足，但*近两年几乎胶着不动，尤其是旧村和旧城改造。
根据广州市“三旧”办的官网，截至去年10月，广州市研究策划成片连片改造项目56个，其中重点推进成片连片改造项目12个，用地面积76.35平方公里，相当于去年卖地面积的10倍。一批原来空置破败的土地在改造政策推动下迎来价值觉醒的市场良机，成为开发商眼中的黄金靓地。全市业主申请“三旧”改造项目已批复253个，其中旧城改造方案1个；城中村改造方案31个；旧厂改造方案221个。
在这些数字罗列的背后，不难看出，“三旧”改造中，旧厂改造*容易，旧村改造难，旧城改造更难———而旧村改造和旧城改造共同的难题是：利益主体过多，众口难调。比如由于拆迁户抗争，谈判足足三年才*终可以动工的杨箕村，更别说目前仍处于胶着状态的冼村改造了。而去年广钢卖地则盆满钵满，48万平方米共卖了277亿元。
“为什么说三旧改造难呢，它的成本比新增建设用地成本高得多。因为新增建设用地上面是没有东西的，三旧改造是存量土地，存量土地上面是有东西的，有产权人的，有房子有机器的”。广州市“三旧”办相关人士此前受访时曾有如此感慨。
一名常年参与区三旧改造工作的人士概括出“三旧”改造工作的三大挑战———城市发展的速度与质量的矛盾、效率与公平的矛盾、以及**一厢情愿与居民真实需求的矛盾、“一个项目从做规划开始，到实施、拆迁、回迁所有程序完成，少则两三年，长则十年甚至更久”。
【他山之石】
香港市区重建局董事会
社会监督人员比例超七成
尽管从1841年至今，香港只有170年城建历史，这个弹丸之地对于城市更新的需求早在二战之后就开始了，它的城市更新工作已经历过**主导期、房屋协会主导期、土地发展公司主导期，至2001年成立市区重建局(下文简称“重建局”)专门负责城市更新工作，一直至今。
香港市区重建局是专责进行香港市区更新的法定半官方机构。该局没有被设立为**常设机构，但香港特区**会对重建局的运作、资金来源、回收土地、政策制度等方面进行支持，只是对其业务干预较少。
重建局主席由香港特区**委任，设有多个委员会处理居民的安置及补偿、重建规划、文物保护、社区及公共关系等事务。其工作主要包括制订市区更新规划方案、按法例规定向**提出收地申请、以私人协商方式收购相关物业、征集土地及清场、以较灵活的方式进行市区更新如将项目交给地产商发展、与地产商合作或自行重建发展等。
重建局由董事会负责决策和监督。该董事会成员共有15名，其中非公职人员11名、公职人员4名，所有成员由香港特区**行政长官委任。非公职人员为**、议员等，代表香港民众和公共利益。董事会中超过七成为非公职人员，说明香港**在市区重建的决策机构组成上重视对公众利益的监督、决策和实现，体现市区重建工作的社会利益本质，并力图保证社会参与性。
引入占多数比例的社会监督人员，是为了避免**行政过多干预，这是实现客观性、*优方案和公众性的有力组织方法。资金来源的多途径有利于解决城市更新的现实困难，保障更新实施。
香港特区**推行市区更新的原则主要有：保证因重建项目而使物业被收购或收回业主获得公平合理的补偿；保证受重建项目影响的住宅租户获得妥善安置；保证市区更新项目使整体社会受益；保证受重建项目影响的居民有机会对相关项目表达意见。
(摘自《香港的城市更新政策》、《香港市区更新策略与实践的回顾》)
