以五个“软”化解城镇化之“疲”

冯奎博士演讲《中国城市的疲与软》。南都记者徐文阁摄

嘉宾简历

冯奎，国家发改委城市与小城市改革发展中心研究员、学术委员会***。兼任北京交通大学教授。著有《中国城镇化转型》、《都市圈与中小城市发展》等。

核心提示

中国城镇化的目前状况，实际上归结起来就三个字，一个叫冒、一个叫疲、一个叫软。我希望可以跟大家比较充分地交流清楚这几年来我个人关于中国城镇化的一些思考，关于城市发展的思考，如何看待中国城镇化的过去和现在，以及未来的发展战略。从软目标、软要素、软组织、软环境、软实力这样几个方面提出在城镇化趋于疲的情况下，我们应该采取什么样的对策。

冒进导致泥沙俱下

中国城镇化之冒，这个冒可以说是对过去，特别是改革开放30多年来中国城镇化的一个判断，我想来想去就用了一个字，冒，一个是冒头，怎么看待冒头呢？中国城镇化是**范围内规模*大的城镇化，在过去的十几年当中，每年转移到各类城镇的人口2000多万。中国城镇化个头非常大，在世界上大家都**瞩目，引起世界各国的关注。我们说它在世界范围之内冒头还因为中国的城镇化又是世界上*大的发展中国家走向现代化的这样一个过程。是一个具有总揽性、全局性、长远性的战略。

第二个冒，我想讲的在一定的程度上有冒进的成分。中国城镇化一个很大的特点是块头非常大，这么大的块头在很短的时间之内**出它的能量，所以在很多时候我们看到它的速度非常快，但是质量可能跟不上，在一定程度上就表现出冒进的特征。

我们的城镇化有一个特征，就是**强力作为，我们的**通过一个基本的动作，就是征地，建新区，建各类开发区，征地，以比较低的价格从农民的手中征得了土地，农民在没有得到足够的补偿或者公平公正的补偿的情况下，实际上是被动卷入了城镇化的大潮，征地了以后没有地了，就变成了城镇人口，其实他们很多的**并没有得到充分的满足，征地是低成本，对于农民的补偿也是低标准，同时，在这样一些被征来的土地上面建立了很多的新区，经济开发区，高新区，大学城，智慧新城，生态新城，各类各样的开发区，引入了一些企业，我们还要看到引入这样的一些企业，特别是其中的一些工业企业实际上在当时的很多情况下面临着比较低的准入门槛，环保方面的准入，社会影响方面的准入，标准都很低，因此在这样一种情况下我们看到了什么？1.**通过征地推进城镇化的速度很快。2.也确实存在泥沙俱下的局面。

城镇化当中蕴含着风险

我们城镇化发展的速度在诸种因素的推动下，使得这个速度超越了质量的标准，在这样的一个情况下，大家没有办法再顾及城镇化的质量问题，速度**变成一个*基本的特征，像在过去的几年当中我们有的城市建成区面积增加3000%，我们有的城市的GDP在一些关键年份甚至能够达到三四十个百分点，这样的增长速度都反映了我们这样一些阶段的特征。

经历了这样的冒进之后，我们现在发现我们在一些地方，在一些领域，有一些风险不断积累，所以我这里面就讲到了第三个冒险，冒险。

我跟大家概括一下，主要是在哪几个方面，我们现在感觉到这个城镇化当中蕴含着风险，一个是我们的土地资源，土地资源不堪承受之重，我们在过去十几年当中建成区人口的密度实际上是在不断地下降，城市的建成区面积不断地扩大，这个扩大的速度远远超过吸纳人口的速度，城镇建成区的面积增加了76%，远高于城镇人口50%的增长速度，这意味着什么？意味着同样面积的建成区吸纳的人口越来越少。大家如果经常去乡下还会发现一个现实，就是农民两头占地的问题，大量的农业转移人口进到城市和小城镇，但是，他们仍然没有放弃这个农村的宅居地，我们在过去的10年当中农村的居民点用地增加了3000多万亩。在未来，按照推算还将有3亿多人要转移到各类的城市和小城镇，可是我们面临着无地可供、无地增加这样一个情况。

另外一个是债务负担，我们分析了这几年各个部门，债务总额发现特别是在2008年之后，各个部门加总的债务总额占我们国家GDP的比率有明显的上升，2008年的时候是170%，2013年的时候达到了230%，单纯从这些数据上来看，超过了**上所讲的警戒线的标准。

分析过去这几年，我们看到一个非常大的特征，就是**强力推动重大基础设施项目投资，特别是2008年以后，全国各地到处都是*热的工地。如果这些一些投资进入了一些实体经济，进入了一些新兴产业发展，这可能问题并不大，问题在于我们拉动经济的方式，拉动经济的方式过多的是沉淀到了长线的一些基础设施。我们这个土地财政不断走向了越来越窄的胡同，我们在一些长线基础设施上的、在一些房地产上的投资，不但是资源浪费还给金融机构带来风险，给地方债务带来压力，所以在这样的情况下，中国各级**的地方债务风险也不断地积累。

冒险的第三个不堪承受之中，是*****不堪承受之重。*近这些年来很多时候是和城镇化发展相关，比方说和征地拆迁、劳资关系、环境保护相关，我们统计了一下征地拆迁导致的*****占了一半，环境污染加上劳资关系占到30%，其他的占到20%，征地、劳资关系、环境污染的事件。如果我们不注意去考虑城镇化进程当中社会、生态等方面的问题，社会性*****也有可能会导致消耗我们社会的凝聚力，消耗**的公信力，*后，使得社会进一步改变发展的基础就受到了削弱。

这样的东西表明了如果还像以前那样推进城镇化，我们在一些脆弱的节点上面实际上面临着巨大的风险，我们是在冒着风险推进以往的这种城镇化模式，因此，“冒”就成为了过去30多年城镇化一个非常重要的特征，冒头、冒进和冒险。

力疲、筋疲与神疲

接下来我要跟大家分析一下，过去这30多年，我们当前的城镇化以及下一阶段我们面临一个什么样的基本状况？我们有一些基本的判断。

我还是用了一个字，我跟大家讲的叫疲，我也仍然是从几个方面跟大家解释一下，第一个疲，对疲的解释是力疲，就是城镇化各类的牵引动力，各类的牵引力趋弱。越来越多的因素导致了下一步疲的情况开始出现，为什么我说出现了牵引力的下降呢？我们从几方面来分析。

过去的的十几年当中每年2000多万的农业劳动力转移，现在到农村去看一下，青少年劳动力留在农村的都很少了，如果以一些案例来说，在有些村庄已经看不到青少年劳动力了，该走的都走了，剩下的人走不走？走的动力、动机大大减弱。农村人口，农业户籍人口进城的意愿没那么强，现在在家的人不愿意进城了，愿意守着自己那块儿地，出去的呢?也愿意在城里面打下一片江山，同时还要在农村给自己找到一块*后的根据地，这就是我们国家现在城镇化发展的一个新的情况，有一些地方甚至说9成的农民不愿意进城，这会对未来的政策设计带来很大的影响。这是从农业转移人口进城意愿来说。

从小城镇这个吸引力上看，中小城市和小城镇的吸引力不强，这是一个很重大的问题。就近的一个例子，我昨天过来看到南方都市报的报道，像顺德这样的地方，做了一个民意调查，这个受访者中希望入户顺德的仅为26%，35%的人对顺德户籍不感冒，这就是非顺德的外籍户籍人口，大家知道顺德在我们国内经济是很靠前的，顺德如此，你可想别的地方，这个我并没有去实际地调研，但是我所接触到的很多案例表明了这种现象的存在。

中小城市作用得不到体现，某种意义上说，就使得国家关于城镇这种空间布局的构想可能就要大打折扣，如果国家没有在中小城镇、小城市这些方面有切实的政策，那我觉得这会带来非常大的一个问题，因此从这些方面来看，我也感觉到我们这个城镇化的政策设计所带来的牵引力并不强，未来国家城镇化发展的政策中心应该向下，应该向中小城市进行转移。

我之所以说力疲，还有一个原因是我们工业产业带动性下降，服务业发展又比较缓慢，服务业发展作为城镇化人口积聚的一个前提条件，或者叫做互为因果的条件得不到满足，在这样的情况下，他的积聚人口的动力就比较微弱。

筋疲，筋是对我们人口一个骨架的支撑，叫做筋骨，我讲筋疲主要是城市发展的体制、机制没有成型。我主要跟大家报告一下我们所理解的现在几个重点的制度改革都还没有进一步的突破。

一个是讲农业人口，农业转移人口他的成本由谁来负担，这个问题一直没有解决好。作为地方**来说，一直比较困惑，像教育，卫生，还有其他像住房**等这样的一些领域，到底该由地方**来管，还是省一级**来管，还是由中央**来管，这些东西大家还在扯皮，也就是说在过去几十年当中这个东西没有成型。这成为这次我们设计国家新兴城镇化规划当中重要的改革经验，就是一定要通过分担，确定好怎么分担，什么比例？各自出多少钱来解决未来农业转移人口市民化，钱从哪里来的问题，这是一个制度改革的瓶颈。

二是我们的这个土地制度改革，也一直没有突破。比方说像集体土地入市里面用的很多概念都还是很陈旧的概念，对于土地的利用强调的是叫用途管制，这一点也引起学界很多的批评意见，因为我们的用途管制都要经过计划的行政审批，这是不是和我们讲的要发挥市场对于资源的配置起决定作用并不完全相洽？就引起了大家进一步的讨论和思考。

三是多元可持续的投融资体制机制没有建立。大家都知道土地财政依赖的土地资源，面临着很多天花板，征地越来越难，征地成本越来越高，土地规划限制越来越多。**的这个投融资我认为存在一个硬缺口，用土地财政来偿债存在着硬约束，试图通过软股，短债转长债的方式就存在着硬阻力，这就说明我们的投融资需要建立，否则我们的城镇化发展的筋骨也没有了，看起来这个城市造的很好，但是大家不知道的是高楼大厦下面可能是一个巨大的窟窿。

另外一个就是设施管理多年没有进展，这一点充分反映了我们国家上层建筑没有充分反映经济基础。我们很多的城市，规模巨大，几千万人，实际上是一个大的行政区来管理具体的城市事务，这也导致很多方面的问题。归结起来，就是在农业转移人口的市民化，在土地制度的改革，在投资、融资的改革，以及在城市的设立，行政管理体制等等方面，实际上到目前为止30多年来一直在探索，但是，我们顶层设计的步子远远没有跟上，就是地方已经把这个东西做出来了，星星点*，但是没有办法形成燎原之势，这个导致了什么问题？导致了我们很多的政策是以试点的名义出现，试点夺取了上级**给予的很多资源，*后实际上影响到我们统一一个市场环境、规则，导致了区域之间更多的不公平。

神疲，城镇化、城市发展的治理能力不足，跟不上，缺失，我们在城镇化发展当中，在城市发展当中一个非常大的特征就是我们的近视，我们比较重视我们的经验，所以变成了经验主义，我们非常关注功利，经济建设，*后演变成城镇发展上的功利主义，经验主义、功利主义等，*后又通过我们现行的体制机制得到强化，使得我们的近视更加严重，就变成一任**，一届市长一定要他在任期间再创辉煌，这就要改变城市发展的一个延续性。

文化积淀不够深，往往是只看到眼前看不到长远，我们有的时候只看到表面的功利，但是看不到深层次的文化。我们经常是制度上的一些探索都让位于我们的GDP，我们要争得经济总量的前几名等，一旦遇到风吹草动我们的制度改革就暂缓，就以各种各样的原因停滞不前，这也导致我们现在远见不足，文化积淀不足。另外一个问题就是在制度探索上不足，我们失去了一个长期坚持、长期进行城市制度探索的这样一种努力方向，这是我跟大家讲的神疲。

软中求硬实施软性战略

如果说过去30多年主要问题、主要特征，用一个字描述叫冒，我们目前处在的状态叫做疲，我们适应这种冒适应这种疲，我们就不可以在这个基础之上进一步追求冒进、速度，不可以进一步去强调我要强刺激，我要硬刺激，而是要软中求硬，要实施软性战略。

1.软的目标要变硬。我们要把这些以往看起来不太重要的，比方说相比较物，我们以往对人的重视程度不够，相对于近期目标，我们对远期的目标重视就不够，相对于产业我们对于生态就重视不够，现在我们就要比较重视这样的一些软性的目标。

很多的地方，领导热衷于让他的下属们都知道明天早晨干什么，但是不愿意告诉全市的市民明年之后的后年，全市还有哪些计划、规划、远景，这个就是一个只顾眼前不顾长远，只告诉他们你明天干什么，但是在现在城市发展过程当中，大家往往并不完全是在眼前的事情上可以统一，而是在一个长远目标上统一，我自己就有体会，我们很多地方制定的规划事先是跟大家保密的，领导说你们这些东西不要参与，只需要把明天的事情做好，但是实际上错过了对这些软目标，凝聚大家意志的这样一些目标的重视。

2.软要素要变强。我们讲资本投入多少？劳动力增加多少？土地增加多少？这些都是硬邦邦的带有数字的，我们过去以为把这些要素像混凝土搅拌一样就会生产出GDP，现在来看这些东西的数量重要，但是质量更重要。

3.软，我觉得要把软组织变多。在城市的发展当中，软组织是各种各样的，各种协会，各种自愿者组织，各种联系机制，各种各样的个人的联谊各种各样的东西，他们在社会的发展当中，发挥很大的作用，弥补了**的不足，这些东西我们以往认为是软，但是我们现在看来要把**做小，把软组织做大、做多。

4.软环境。当我们讲到这个软环境的时候，我想这个城市的思想观念，文化氛围、体制、机制、政策法规以及**的行政能力和态度等，都构成了这个软环境。在基础设施趋同的情况下，软环境是我们能够拿出来竞争的主要的环境因素。

*后一个“软”是指我们的实力，我们的软实力要变硬、变大，一个城市的品牌、文化、价值观等这些东西都具有强大的感召力，在一个城市发展软时代到来的时候，这个城市的这种软实力就会不断地让我们感知到，让我们喜欢上这座城市，愿意在这个城市里面安居乐业，投入我们更多的时间、精力，这个城市也才生机勃勃，一定是对应着我们这样一个大的时代背景。

(本文为嘉宾2014年8月24日演讲稿，有删节)