市、区重新切分财税“大蛋糕”

上周，市财政局公布了《新一轮财政管理体制改革实施方案》，持续了近4年之久的财政体制改革拉锯战也终于尘埃落定。财政体制改革主要涉及收入分配和事权支出责任划分。市财政局预算科科长陈文院介绍，2001年与2014年两轮改革均遵循了财权与事权相统一、税收属地征管的原则。与2001年的改革相比，本轮改革的不同点在于，收入分配上由“放水养鱼”变为“水涨船高，共建共享”，即市本级适当参与区级分成；而事权划分方面按照区域和受益性原则，划分更细更全面。

收入划分

2001年：市不参与除香洲区外分成

2014年：8个区划分四类区域分成

与2001年的方案相比，本轮改革的一个不同点即是将全市8个区划分为四类区域：一类区为金湾、高栏港、高新、万山、保税区；斗门、香洲、横琴分别为二类、三类、四类区域。

2001年的税收收入，除了“车船使用和牌照税、契税、耕地占用税”等属市固定收入外，其余税收基本上都全额留存给区，市本级不参与分成。2014版方案中市本级则参与分成，具体分成方案包括“一类区市区按2：8分成，二类区按市区1：9分成，三类区维持现有模式，四类区(横琴新区)：到2020年以后，执行一类区的分成比例(20：80)，并以2020年为基期年核定既得利益。”

非税收入方面变化不大。土地出让收入方面，2001年未提及这一方面的收入分配机制。对此，陈文院介绍，2001年土地出让收入还未纳入预算管理，彼时仍属于专户管理。2006年财政部要求统一纳入预算管理。珠海是2007年进入财政基金预算管理。

2008年，市财政局报市**批准后，商住用地出让收入按市区15：85比例分成。这一分配机制也在本轮改革方案中继续保留。不过，此次改革不同点则是，新设了一个专项资金。专项资金从各区土地出让中提成，提取比例为除斗门区为5%外，其余的区均为10%。专项资金专项用于城市建设等。

通过这次收入分配的调配，市本级**年预计在全市公共财政收入中的占比会提高多少？对此，市财政局总会计师袁凌云和市财政局预算科科长陈文院大致估算认为，单讲税收：现在的现状是市区比45：55。通过调配，大概市本级**年(2015年)可以达到48%，提高3个点。

对比两版改革方案，陈文院介绍，二者不同点还体现在收入分配机制改革的方向不同。2001年的改革，属“放水养鱼”型的改革，除香洲区与市本级进行地税收入分成改革外，其他区的税收收入均全留给所在区，市不参与分成，目的是做大区级财政实力。而2014年的改革，属共建共享的改革，市本级全面参与区级的税收分成，目的是建立市、区共同增长的体制机制。时代不同，形势不同，财力格局不同，因此改革的方向也因此不同。

事权划分

2001年：在事权划分上较粗放

2014年：体现区域受益性原则

陈文院介绍，2001年的改革，在事权划分上比较粗放，分类不全、不够具体，划分原则不明确，除了对水利基建的事权划分稍为细致之外，其他事权的划分主要从行政区管辖的属地属性来界定，欠缺针对性，在执行中比较模糊。

而2014年的改革，对事权的划分比较全面，详尽，在划分原则上，既体现事权的区域属性，也体现事权本身的区域受益性、**提供产品的效率性和事权项目的技术等级属性，同时也考虑市、区两级**的各自管理**，在清晰界定市、区各自的事权责任的同时，也清晰界定了各自的支出责任。

何谓“区域受益性”原则，陈文院解释，比如一个项目，建在斗门区，受益的是斗门，那肯定是以该区为主力去建。此外，本次改革还兼顾效率，意即工作交给擅长的人去做；以及难易程度等。“比如堤围，很容易建，那就由区里去建；但如果是大型桥梁比如井岸二桥等，施工难度大，市里就责无旁贷了。”

袁凌云指出，**深改工作会议要求，细化事权与支出责任，事权与支出责任要匹配起来，所以事权划得越细越好，减少执行过程中的推诿扯皮。“当然，我们这种划分、界定是否准确，还不得而知，需要在以后的工作实践中去实施、去检验。”

转移支付

2001年：对“点”扶持

2014年：对“面”支持

对比两份方案，转移支付机制改革的目标不同。2001年的改革，由于财力所限，仅对市级教育费附加收入的分配作出了新的规定，其中划出50%作为对区的转移支付，**扶持各区教育战线的建设，以及对财力较弱的万山、横琴给予了固定基数的财力补助，除此之外没有建立起一套有针对性目标的转移支付制度。而2014年的改革，主要是围绕促进区域财力均衡和促进生态文明建设的目标来设计转移支付制度。2001年的转移支付制度，是对“点”上的扶持，而2014年的转移支付制度，是对“面”上的支持。

解读

斗门为何倾斜对待？

因斗门基础较薄弱且承担生态重任

本轮改革方案的一大亮点是在四类区域的划分中，斗门被“特殊对待”，且在收入分成上市本级从中提取的比例要少于一类区。如税收分成方面，一类区是按“市20%区80%”分成，而斗门区则是“市10%区90%”。市本级税收只从斗门提取10%的分成，比一类区少10%。在土地收入分成方面也给予了照顾，一类区商住地出让收入的分成比例为“市25%区75%”(注：市里提取25%含专项资金10%的提取比例)，而在斗门市本级只提取“20%”，比其他区少5%。

对此，袁凌云介绍，之所以这样区别对待，*先是斗门经济发展的基础和城市建设相对较为薄弱，包括教育、医疗卫生的投入、社会**等历史欠账较多，负担较重，包袱较重。所以，这次将斗门自成一区，区别对待，给予优惠的政策，是市委市**对斗门*大限度的倾斜。

其次，从实际情况和对全市尤其是生态文明建设的贡献来看，斗门承担的重任也比其他区要多。“它又是水源保护地，又是生态保护基地。你去招商引资，工业企业，那里的几个镇几十条村都是不能发展工业的。连猪和鸡都不能养，种养殖业都不行了。”袁凌云解释。斗门肩负了全市生态文明和生态保护的重任，所以不能与其他区一样对待，否则也不公平。

另外，市本级在转移支付里也有给斗门倾斜。袁凌云说，希望通过这种政策上的倾斜，使得斗门能更快发展起来，达到与其他区同一水平线，大家均衡发展。

事权划分变化举例

道路交通设施建设、养护

2001年方案：

(1)按辖区范围及供给关系界定市、县、区的基建支出范围(经市委市**决定由市负担的除外)。香洲区的基建按《市对香洲区分税制财政管理体制改革方案》执行。

(2)在建工程和历史工程欠债按原支出渠道负担。已立项但在2001年(含2001年)后才动工的基建项目，按新体制的支出原则负担

2014年方案：

1.轨道交通、高速公路：市**全额投资建设、养护

2.国道、省道：

(1)投资：除横琴新区外，其他区范围内由市本级投资建设；横琴新区内由横琴新区负责建设。

(2)养护：斗门区、金湾区、高栏港区范围内路段由市公路局养护；横琴新区、香洲区、高新区、万山区范围内路段由区负责养护；征地和拆迁补偿均由区负责，市补助50%。

3.县道：

(1)除横琴新区外，其他区范围内按市、区5：5比例负担建设经费，由市统一建设；横琴新区内县道由横琴新区负责建设。

(2)斗门区、金湾区和高栏港区范围内路段由市、区按5：5比例负担养护经费，由市公路局负责养护。其他区路段由所在区养护。征地和拆迁补偿由区负责，市补助50%。

4.乡、村道：

(1)横琴新区内路段全部由区负责建设、养护。

(2)香洲区和高新区范围内路段由区、镇负责建设、养护。

(3)斗门区、金湾区、高栏港区和万山区范围内路段由市补助40%，由区、镇负责建设和养护。

(4)征地和拆迁补偿均由区负责。

5.市政道路：

(1)4车道及以上的由市本级投资建设，由所在区养护。区级投资项目由市补助50%征地拆迁费用。

(2)4车道以下的由香洲区投资建设，负责辖区内所有市政道路的养护，负责所有市政道路的征地和拆迁补偿。其他区内的市政道路全部由所在区负责投资建设和养护，并负责所有征地和拆迁补偿。

教育项目建设

2001年方案：

教育费附加收入属市级分成收入部分，除市级按50%比例留成和扣除补偿万山区、横琴区、三灶区既得利益外，其余部分作如下分配：

(1)90%用于统一分配，即按各县、区所负担的学生人数占县、区学生总人数的比例，计算分配到县、区。

(2)10%用于边远落后地方的特殊情况调剂，按实际需要分配到县、区

2014年方案：

1.幼儿园

(1)市**：负责市**幼儿园的建设

(2)区**：由所在区、镇负责投资建设，市财政补助斗门区和金湾区60%、其他区40%。

2.小学、初中学校义务教育以区为主，全部由所在区负责投资建设

3.普通高中、职业高中、特殊学校

(1)市**学校由市本级投资建设，市对区属普通高中、职业高中、特殊学校的建设予以补助，斗门区和金湾区补助60%，其他区补助40%；创建省一级学校的，增加补助10%；创建***示范性学校的，增加补助20%

(2)区属学校由区负责建设。

4.中专学校、高等院校由市**全额投资

其它

2014年方案：

●文化、体育设施建设：市属项目由市**投资建设，区属项目由区**投资建设，市对区基层文化站、社区体育健身工程的建设予以适当资助。

●卫生设施建设：市属项目由市本级投资建设;区属项目由区**投资建设。市对区新建及改扩建的二级以上医院项目予以补助，斗门区、金湾区和高栏港区补助50%，香洲区、高新区和横琴新区补助30%；对万山区新建及改扩建的海岛医疗卫生机构项目补助50%。

●消防装备、营房等设施建设：市本级负责市公安消防局(支队)及**战勤**大队、**特勤一中队和消防培训基地的装备、营房等消防设施项目的投资建设；区级**负责辖区内消防大(中)队的装备、营房等消防设施的投资建设。

2014年税收收入划分方案

全市税收实行属地征管、分税分成制度，市级参与区级各税种收入的分成。市、区分成比例为：

①一类区(金湾、高栏港、高新、万山、保税区)：

市占20%，区占80%，按统一比例进行收入分配改革。

②二类区(斗门区)：市占10%，区占90%。

③三类区(香洲区)：

税收收入仍按国税收入市、区64%：36%、地税收入市、区77%：23%比例分成，分成收入直接划分入库。

④四类区(横琴新区)：2020年以前，市0%，区100%；到2020年以后，执行一类区的分成比例(市20%：区80%)。06-08版：

统筹/数据整理：南都记者张应昂

采写：南都记者张应昂陈岩杨亮实习生梁桂兰